Verdibasert evaluering – bedre kostnadskontroll og en mulig løsning på «30%-problemet»

Roar Idsø Seniorrådgiver strategiske anskaffelser.

Det er publisert en rekke artikler og rapporter som beskriver ulempene med tradisjonell evalueringsmetodikk i offentlige anskaffelser. Det er også godt dokumentert hvordan alternativet, verdibasert evaluering (evt. prissetting av kvalitet / monetær metode), tilfører positive effekter for både oppdragsgiver og for tilbyder[1]. I denne artikkelen beskrives det hvordan metoden også kan ivareta forskriftens hovedregel om minimum 30% vekting av miljø, uten at «30%-problemet» oppstår.

Tradisjonell evalueringsmetodikk

Med tradisjonell evalueringsmetodikk menes en tilnærming hvor både pris og merkvalitet gis en poengscore som sammenstilles for å avgjøre vinneren. Tilnærmingen kalles ofte for poengmodeller eller, når poengene bestemmes ut fra det beste tilbudet, relative poengmodeller.

30%-problemet oppstår i slike modeller fordi 30% vekting der innebærer at oppdragsgiver må akseptere en merkostnad som kan utgjøre 30% av totalprisen, uten hensyn til om dette gjenspeiler den reelle kostnaden for å oppfylle kriteriet eller gevinsten det faktisk tilfører.

Under ser vi et eksempel på hvordan merkostnad oppstår som følge av poenggiving til kriterier.

Intensjonen er at selv om et rimeligere tilbud oppfyller alle minstekrav, så kan et dyrere tilbud vinne konkurransen når dette gir det beste forholdet mellom pris og kvalitet. I tilfellet over er prisdifferansen mellom tilbudene 300.000,-, som da blir den reelle merkostnaden som følge av kriteriene når det dyreste tilbudet vinner. Skulle tilbudsprisene øke til 7 og 10 MNOK, øker også merkostnaden for kriteriene til 3 MNOK. Dette styres utelukkende av evalueringsmodellenes algoritmer, uten hensyn til om de faktiske kostnader eller gevinster for kvalitet og miljøhensyn øker proporsjonalt med tilbudspris.

Hvorfor aksepterer det offentlige en slik vilkårlig kostnad for merkvalitet, uten hensyn til kost-nytte? Det finnes ikke noe rasjonelt svar på dette og økonomene roper varsko[2].

Verdibasert evaluering

Svensk offentlig utredning anbefalte mervärdesmodellen allerede i 2013 og konkluderte med at «så kallade relativa anbudsutvärderingsmodeller är behäftade med stora brister och bör överhuvudtaget inte användas»[3]. Norge opplevde på dette tidspunktet en økonomisk all-time-high og var ikke like bekymret for økte offentlige utgifter, men KOFA uttalte i 2019 at verdibasert evaluering «kanskje er en bedre måte å evaluere tilbud på» fordi oppdragsgiver blir mer «bevisst sin egen betalingsvillighet»[4].DFØ fulgte først opp i 2022, men har siden da anbefalt verdibasert evaluering foran relative poengmodeller i sin veileder[5]. Danske KFST endret også ordlyd i den danske veilederen samme år[6]. Fagmyndighet i alle de skandinaviske landene legger til grunn entydig og ubestridt økonomisk teori når de anbefaler verdibasert evaluering. I Norge har allikevel lite skjedd – mye på grunn av manglende faglig oppfølging og veiledning fra DFØ[7].

Verdibasert evaluering erstatter komplekse algoritmer og formler, relative og absolutte poengskalaer, lineære og hybride poengmodeller og forvirrende normaliseringsprosesser med en beslutningsprosess som enhver forbruker behersker helt intuitivt; Å vurdere hvor mye man vil/kan betale mer, for å få et produkt som er litt bedre enn ett annet som også dekker behovet.

Verdibasert evaluering unngår 30% problemet helt og gir oppdragsgiver full kontroll på egen betalingsvilje, eller -evne. Og dette er helt avgjørende, for på samme måte som enhver forbruker og bedrift har begrensede midler til disposisjon, har også det offentlige visse budsjettskranker å forholde seg til i sine anskaffelser. Får man håpe.

Praktisk gjennomføring med verdibasert evaluering

I planlegging av anskaffelsen defineres først de minstekravene et tilbud må oppfylle for å dekke behovet. Deretter vurderer oppdragsgiver om det er elementer man kan være villig til å betale mer enn nødvendig for (tildelingskriterier) og eventuelt hvor mye (betalingsviljen). Skeptikere til verdibasert evaluering vil her hevde at det trengs urimelig god kjennskap til markedet for å tallfeste en slik betalingsvilje, noe som dessverre er en vanlig misforståelse. Oppdragsgiver skal ikke her forholde seg til markedspriser, men kun sin egen subjektive betalingsvilje. Og for anskaffelser hvor man følger forskriftens hovedregel om vekting av miljø så defineres maksimal kostnad for miljøhensyn på følgende måte:

Om oppdragsgivers maksimale betalingsvilje for merkvalitet settes til 200.000,- skal betalingsviljen for miljøhensyn utgjøre minst 30% av dette.

Betalingsviljen kan da fordeles slik at den for kvalitet utgjør 140.000,- (70%) og for miljøhensyn 60.000,- (30%). Pris inngår ikke som et tildelingskriterium i verdibasert evaluering og skal da heller ikke tilordnes noen andel av vektingen. Maksimal kostnad for miljøhensyn blir et konkret og forhåndsbestemt kronebeløp med potensiale til å påvirke tildelingen, uten å kunne bli en uforholdsmessig kostnad som følge av tilbudspris.

I konkurransebestemmelsene vil man, i stedet for vekting i prosent, angi tildelingskriterienes styrkeforhold med kronebeløp:

For tildelingskriteriet Kvalitet har oppdragsgiver en maksimal betalingsvilje på 140.000,- for ytelser som tilfører oppdragsgiver reell merverdi iht. kriteriets detaljerte beskrivelse.

For tildelingskriteriet Miljøhensyn har oppdragsgiver en maksimal betalingsvilje på 60.000,- for tiltak som gir en reell miljøgevinst iht. kriteriets detaljerte beskrivelse.

Evalueringsmatrisen for verdibasert evaluering med vekting av miljøhensyn kan se ut som følger, og legg merke til at ingen av kriteriene nødvendigvis gir maksimale utslag:

Med verdibasert evaluering er det nå det rimeligste tilbudet som vinner konkurransen. Det dyreste kunne også ha vunnet, hvis prisdifferansen var innenfor 200.000,- og oppdragsgiver fant at merkostnaden stod i forhold til merkvalitet. Altså med hensyn til kost-nytte.

Rene priskonkurranser

Med verdibasert evaluering vil man oppleve at bruken av bør-krav reduseres og at kvaliteten på minstekrav øker. Årsaken er, som vi har vist i eksemplene, at selv om kriterier er en potensiell kostnadsdriver uansett evalueringsmodell så er det kun med verdibasert evaluering at oppdragsgiver bevisstgjøres dette konkret før kunngjøring. Svært ofte innser man da at bør-kravene var kjekt-å-ha, men ikke utløser noen betalingsvilje.

I tilfeller hvor tildelingskriteriet kvalitet utgår helt, og man fortsatt følger forskriftens hovedregel om vekting av miljø, vil miljøhensyn som eneste kriterium utgjøre 100% av styrkeforholdet – godt innenfor kravet om 30%. Da gjenstår å definere en maksimal betalingsvilje i kroner, og oppdragsgiver gjør dette ut fra to hensyn:

1. Betalingsviljen for miljøhensyn må, for å tilfredsstille forskriften, være stor nok til å gi kriteriet en reell påvirkningskraft i tildelingen.
2. Betalingsviljen for miljøhensyn må, for effektiv bruk av samfunnets ressurser, stå i forhold til kostnaden det innebærer å oppfylle kriteriet, og gevinsten det tilfører.

Selv om punkt to fremstår som et åpenbart og helt grunnleggende innkjøpsfaglig hensyn, så lar det seg ikke gjøre med tradisjonell evalueringsmetodikk. Verdibasert evaluering løser altså 30%-problemet.

Avslutningsvis

Tilfredsstiller så denne praktiske tilnærmingen forskriftens hovedregel om å vekte miljøhensyn, eller skal offentlige virksomheter påta seg merkostnader som utgjør minimum 30% av anskaffelsenes verdi? Det er heldigvis flere forhold som bygger opp under det mest rasjonelle alternativet her.

Først og fremst definerer verken lov eller forskrift noen kobling mellom kriterienes vekt i prosent og anskaffelsens verdi. Dette er en konstruert kobling som kun oppstår i evalueringsmodeller som ikke lenger anbefales brukt. Om en slik kobling eksisterte måtte regjeringen tatt høyde for en kostnadsøkning på minst 161 milliarder i statsbudsjettet som følge av 30%-regelen[8]. Det gjorde de ikke.

Videre viser forarbeidene til forskriften at hensikten med 30%-regelen var å sikre at i anskaffelser hvor miljøhensyn best kan ivaretas med kriterier så skal de også ha en reell påvirkningskraft. Men forarbeidene viser også at regjeringen ikke mente at dette nødvendigvis skulle medføre ekstra kostnader – og slett ikke av det uforholdsmessige slaget. I sin invitasjon til høring om forskriftsendringene i 2022[9] skriver departementet selv blant annet:

«Forutsatt at oppdragsgiverne legger effektiv bruk av samfunnets ressurser til grunn i sine anskaffelser, og stiller miljøkrav der gevinsten for samfunnet er høyere enn kostnaden, vil nettogevinsten for samfunnet ved å stille miljøkrav være positiv»

«Tildelingskriteriene må bidra til merverdi for oppdragsgiver. Jo høyere oppdragsgiver vekter et tildelingskriterium, desto høyere merverdi bør det ha for oppdragsgiver, for eksempel i form av en betydelig miljøgevinst.»

«Vurderingen skal skje på grunnlag av en forholdsmessighetsvurdering mellom kostnaden ved å stille miljøkravet og miljøgevinsten»

«Departementet benytter anledningen til å informere om at DFØ 25. august 2022 har oppdatert sin veiledning om evalueringsmodeller, og anbefaler nå at offentlige oppdragsgivere bruker en evalueringsmodell som innebærer å prissette kvalitet (…) Vektingen av kriterier vil da fremgå av den maksimale summen oppdragsgiver kan trekke fra tilbudsprisen. Hvis miljø skal vektes 30 prosent må miljø gis en pengeverdi for maksimalt mulig fratrekk som tilsvarer dette. (…) den nye evalueringsmodellen har færre ulemper, enn ulike varianter av tradisjonelle modeller som poengsetter leverandørens tilbud på tildelingskriteriene»

I siste sitat fra departementet gis en kortversjon av tilnærmingen som er beskrevet i denne artikkelen. Dette er altså ikke nytt, og på ingen måte kontroversiell. Ved å følge anbefalt metodikk kan man, også med kriterier som virkemiddel, ta miljøhensyn i offentlige anskaffelser uten å tilføre urimelige merkostnader.

[1] Konkurrensverket 2004:1, Konkurrensverket 2009:10, Konkurrensverket 2009:12, Lundberg 2011, Bergmann og Lundberg (2013), Kristian Jåtog Trygstad (2017), Bergman, et al. (2017), Benonisen og Strand (2020)

[2] Oslo Economics 2018, Virkningen av nye samfunnshensyn i offentlige anskaffelser,  og SNS konjukturrådets rapport 2022, Offentlig upphandling – i gränslandet mellan ekonomi och juridik.

[3] Sveriges regering, finansdepartementet 2016, SOU 2013:12

[4] KOFA sak 2019/589, og i KOFA-aktuelt 2021.

[5] DFØs fagportal anskaffelser.no, Veileder i evaluering av tilbud, «vår anbefaling»

[6] Konkurrence‑ og Forbrugerstyrelsen 2019–2022, Evalueringsmodeller – Praktisk vejledning

[7] Oslo Economics 2022, Rapport til anskaffelsesutvalget: Offentlige anskaffelser i 2022, kapittel 4.2.5.

[8] Ettersom forskriften setter vekting som hovedregel kan man anta det ble vurdert som relevant minst halvparten av offentlige anskaffelser,som totalt beløp seg til 750 milliarder i 2023. Legger man til grunn halvparten av dette, uten å ta høyde for prisvekst fra 2023 til 2024, ville en kobling mellom 30% vekting og anskaffelsens verdi, økt betalingsvilligheten til det offentlige i 2024 med minst 161 milliarder kroner.

[9] Nærings- og fiskeridepartementet 2022, Høringsnotat – forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser.